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[12]这无疑限制了地方立法设定行政许可的种类。

但若这些内容在地方立法中的比例过重，则会给地方立法带来缺陷：一则造成地方立法的必要性减等，部门之间的分工通过政府规章、文件（例如三定方案）等形式予以确定即可，地方立法深度介入之后使其与两类低位阶文件相混同。而允许专属于地方的职权立法权的存在，并不会侵害中央立法权。

[30]《地方立法权收放之间》，中国人大网，2014年10月23日访问。找市场不如找市长、地方、行业保护、部门利益法制化等现象多现。[22]参见刘松山：《一部关于立法制度的重要法律》，《人民司法》2000年第5期。表1列举内容可归纳为：一是将特定种类的行政权力作为法律保留，只能由法律设定。（九）诉讼和仲裁制度。

以近年房产税政策试点为例。《立法法》修正草案审议时，有委员提出，赋予设区的市地方立法权必要性不大。See, Salvatore Schiavo-Campo, Giuliode Tommaso ＆ Amitabha Mukherjee, An International Statistical Survey of Government Employment and Wages,WorldBankPolicyResearchWorkingPapers,1997. [3][ 美]彼得 ?布劳、马歇尔 ?梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译 ，学林出版社2001年版，第 145页。

目前尚无确切资料显示三定方案是何时被采用的，或者说其作为专有名词是何时被创设的，但是早在 1988年轻工业部的机构改革中，已经开始使用三定方案的用法。当然从价值上两种路径并无优劣之分，只是后者往往因缺乏足够的制度保障，使得优化政府规模的既有成果往往无法持久。本文主要以比较研究为视角，结合西方国家在优化政府规模中的经验，联系中国当下进行的行政体制改革，分析应如何建立适度的政府规模，以此合理界分国家、社会于市场之间的边界。（3）三定方案缺少配套措施，比如在日本行之有效的编制缓冲机制、跨部门调配机制等，这使得三定方案本身注定被不断突破和修订、丧失权威。

政府改革的目的在于提供公共服务，并适时促进经济的发展。虽然日本公务员的分类比较繁杂，但其规模一直得到有效且严格的控制。

此处需要特别说明的是，上文所简述的仅是该国具有特色的制度，而并非意在详介其制度全貌。由此，下文将重点讨论中国优化政府规模可以采取的新方法。再次，在精简的具体做法上，往往将分流人员作为后备干部，这种在战时极为必要的做法也被延续下来。（3）针对存在的问题，提出应采取的新方式，包括：通过引入公法人的概念，为精简政府规模提供组织基础。

改革开放以来的四次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置。而在年度总定额确定之后，如遇重大的情势变迁亦可以适时进行调整，如2003年日本爆发 SARS期间便针对卫生防疫部门的员额进行了扩充。（三）日本定员管理制度 在控制政府规模扩张方面，日本实行颇具特色的定员管理制度。（二）德国独立机构管理模式 相比美国而言，德国虽亦实行联邦制 ，但在政府规模优化的制度与理念上颇为相同。

改革开放后的七次以政府机构改革，依然很大程度上延续了延安时代精兵简政的制度和理念，在制度设计和改革效果上并无太大突破。[41]林水波：《政府再造》，智胜文化出版社 1999年版，第 117～120页。

【关键词】优化政府规模。（4）适时出台定员管理的法律，通过相对集权的方式达到优化政府规模的目的。

首先，在精简动机上采取务实态度，其目的并非在于廓清政府权力的边界，而是为了提高行政效率、减少政府的开支2[4]。（3）设立相对独立的机构主导行政改革，以达到排除不适当干预的目的。[42]对于预算的控制可以很好地满足以上四个指标：预算确定之后，政府机构便有足够的动力去自主控制其人员数量和机构设置以维持员工薪酬不至减少，也可以降低政府开支占总体财政支出的比例，促使政府机构公务职能得以实现，并以期建立政府绩效的评价机制。改革开放以来的历次行政体制改革，也均将解决传统的全能主义政府职能持续膨胀问题[11]作为改革的重点。[15]这意味着，从预算上实现对各个政府机构（包括准政府机构）的控制，就可以从源头上控制政府规模、压缩编制，进而提高行政效能。（三）定额制度及其瓶颈 早在建政之初，中央政府即开始试行定额制度，制定了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》。

由于‘一五计划的实施及国家对社会、政治、经济、文化等各项事务管理的加强，中共中央、国务院及各级党政机构的设置不仅没有缩减，反而更加膨胀。[32]具体请参见《平南县志》人事劳动篇，第一章人事管理。

这些独立机构并非基于宪法授权，因此其合法性也一直受到质疑和挑战，直至1940年最高法院在阳光无烟煤公司诉阿德金斯案改变了之前的立场，认定国会授权的独立机构的合宪性。最后，精简运动往往可以在短时间内取得成效，但是伴随着运动降温和政策回暖，分流人员又很快以各种形式回到体制之中，精简效果大打折扣。

所以美国建国后的长时间内，联邦内阁组成部门相对较少。[42]毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第 59页。

（二）政府精简及其限制 中共建国之后首次大规模精简整编始于1951年，该年底政务院通过了《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，重点在于人员和机构的调整，包括：调整紧缩上层，合理充实下层。值得注意的是，虽然政治运动伴随着文革结束和改革开放而隐退出历史舞台，但是在政府规模精简中并没摆脱运动化和政治性的影响。[40首]先，我国长期以来存在的事业单位和社会团体，应根据其法定职能和权力，逐步向独立的公法人过渡。二、中国政府规模的优化机制 （一）精兵简政及其遗产 中国优化政府规模的实践可以追溯至抗战时期中共在边区政府施行的精兵简政政策，这是中共在其治下的地方性政府推行优化政府组织的局部实践。

进入专题： 制度实践 优化政府规模 。更为重要的是，战时军事组织和政府机构高度混同的体系，于以军事和行政命令的方式推行精简举措，并且此时政府提供的公共服务范围极其有限，所以精兵与 简政才很自然地结合在一起、得以顺利推行。

最后，强调政府规模的控制和对于现有政府组织的公法人改造，这仅是可能的手段和方式，而非最终的目的所在。（2）建立了专门负责机构编制管理的国务院编制审查委员会，为政府规模精简提供了组织基础;（3）与之前单纯强调精简人员的目标不同，此次改革侧重了优化与调整，比如山东省确定的首要改革原则为紧缩人多事少的机关，补充事多人少的方面[29]。

预算控制在西方国家被证实是控制政府规模恶性膨胀的行之有效的方式，概因政府机构的资金来源单一，并且预算可以得到切实执行。[23]《中央关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中央党校出版社1991年版，第264～265页。

而中国则面临着有限政府与福利国家建设的双重任务，政府与市场的边界并未厘清，还保留着全能国家的诸多制度和心理的遗迹，此时优化政府规模是现代性的政治与法律命题。[20] 此外，在定员制度下，因应社会发展之需求，相应机关可以申请增加员额，在考虑增加特定机关员额时，主要是从当时社会对该业务的需求来考虑，尤其对于涉及人民生命财产安全之业务领域，基本上都会优先考虑增加配置人力[21]。[4] 王绍光 ：《祛魅与超越 ：反思民主、自由、平等、公民社会》，三联书店 （香港）有限公司 2010年版，第 57页。繁复的行政层级不仅会导致行政效能的衰减，更会直接引发政府规模的急速膨胀。

在1956年至1975年的三次政府机构改革，与政治运动联系颇为紧密，比如和抽调干部上山下乡[31]、发展工农干部、派遣干部进行三线建设[32]等。[18]林明锵 ：《德国公务员制度之最新变革：兼论我国文官制度的危机》，载《台湾大学法学论丛》第40卷第 4期。

其次，在精简方式上善于采取政策性措施，以运动的方式推行，使精简政府的行动具有较强的政治性[25]。当下，中国优化政府规模应该寻求新的动力，即由政府主导的自我革命转向由民意机关主导，由以精简人员为 目标转向以提高公共服务为目标，由单纯强调精简政府规模转向政府职能的转变，由中央政府集权式改革转向地方政府多元化的制度创新。

德国联邦政府采用独立机构管理政府部门和人员设置，旨在避免人事权由联邦政府各部管辖而可能受到的政治干预。但是，定额制度在实行之初，就被频繁突破，并未达到制度预设目标：到 1955年2月底，中共中央各部、会，国务院各部、委、办，各民主党派、群众团体机关共 121个、10.7万余人，比1954年上半年核定的9.3万人的定额，增加了14％[35]。